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Session ordinaire 2023-2024 · 16e législature · compte rendu complet
Séance du 11 mars 2024 (2e séance)
Présidence de Mme Valérie Rabault
Article 1er
M. Pierre Cordier (LR). Il y a cinq ans, on voulait arrêter le nucléaire !
M. Jean-Luc Fugit (RE). Je commencerai par émettre un avis défavorable sur les huit premiers amendements, nos 33 à 241, qui visent à conserver la dualité des structures – laquelle n’est, selon moi, qu’apparente. Le système actuel est faussement dual : c’est ce qu’indique le rapport de l’Opecst, et ce qu’a confirmé le président de cet office, le sénateur Stéphane Piednoir, lors de son audition par la commission – certains d’entre vous y ont assisté. Au fil de ses rapports, l’Opecst a constaté que les équipes de l’ASN et de l’IRSN, en particulier leurs experts, travaillaient déjà ensemble. Nous proposons de les rassembler afin qu’elles puissent collaborer de façon plus efficace, avec moins d’interfaces. L’objectif est non de réduire leurs moyens, mais au contraire de les accroître. Le projet de loi prévoit d’ores et déjà des augmentations de salaire pour rattraper le retard par rapport au secteur industriel, dont l’attractivité est renforcée par la relance du nucléaire et qui offre des salaires plus élevés ; nous devons y répondre.Je suis également défavorable aux amendements nos 221 et 151 de Mme Batho, qui traitent des principes de gouvernance de la sûreté nucléaire. Les grands principes de la sûreté nucléaire, à commencer par la responsabilité de l’exploitant, ne sont aucunement modifiés par le projet de loi.
Mme la présidente (SOC-A). Seul M. le rapporteur a la parole, madame Arrighi.
M. Jean-Luc Fugit (RE). Certains de ces principes sont même renforcés, comme la transparence et l’approche intégrée de l’expertise et de la recherche. L’autorité unique et intégrée permettra d’instituer un continuum – dont il n’existe encore que les prémices – entre la recherche, les experts et la décision.En outre, les principes de la sûreté nucléaire sont évolutifs et ne relèvent pas du domaine législatif. En la matière, mieux vaut se garder de figer une doctrine dans la loi, et s’en remettre aux experts.J’en viens à l’amendement no 140 de Mme Batho : il vise à exclure les nouveaux exploitants potentiels du nucléaire,…
M. Jean-Luc Fugit (RE). …notamment les start-up, puisqu’il leur serait demandé une expérience préalable dans l’exploitation d’installations nucléaires de base existantes. Or seule EDF exploite actuellement de telles installations.J’ajoute qu’un groupe de travail de l’Opecst suit les innovations ayant trait aux réacteurs nucléaires – M. Leseul a assisté à ces travaux très intéressants. Le Parlement surveille donc de près l’innovation nucléaire.Enfin, votre amendement réécrit l’article 1er, madame Batho, sans rétablir l’ASNR.
M. Jean-Luc Fugit (RE). Je suis bien entendu favorable à l’amendement no 331 du Gouvernement et aux amendements identiques, mais défavorable à tous les sous-amendements dont ils font l’objet. Par souci d’efficacité, je répondrai à ces derniers en les regroupant par thème. Personne ne pourra dire que je ne donne pas d’explications !Le sous-amendement no 357 traite de l’approche déterministe. Quoi qu’aient affirmé certains lors de la discussion générale, j’ai bel et bien répondu à cette question en commission la semaine dernière – prétendre le contraire est un peu fort de café ! Ce sous-amendement prévoit d’inscrire dans la loi que la sûreté nucléaire se fonde sur une approche déterministe consistant essentiellement en une étude des accidents de dimensionnement et des critères de sûreté. Contrairement à ce que l’exposé sommaire laisse entendre – et comme l’a montré un expert nucléaire ayant travaillé à l’IRSN, qui enseigne désormais –, cette approche est issue de la pratique nord-américaine. L’ASN l’a adoptée dès sa création ; il n’y a aucune raison que cela change après son rapprochement avec l’IRSN. Enfin, mieux vaut laisser aux experts la responsabilité de concevoir les doctrines de sûreté nucléaire, plutôt que de les figer dans la loi. Avis défavorable.Les sous-amendements nos 358 à 376 ont trait aux statuts d’API et d’AAI. Une députée a prétendu que je n’avais pas exposé d’arguments à ce sujet, alors que j’ai avancé trois explications majeures. Je les rappelle donc. D’abord, l’AAI offre une protection juridique bien plus importante que l’API, puisque l’État reste pleinement responsable à ses côtés. Ensuite, l’API poserait un problème pour les 400 agents de l’ASN – ne les oublions pas. Enfin, il faudrait créer un troisième statut, puisque l’on part d’une AAI et d’un Epic ; autant dire que cela compliquerait les choses, alors que nous visons la simplification.J’ajouterai deux choses à ce propos. Il a été dit qu’à la différence de l’AAI, l’API permettrait de conserver des activités de dosimétrie. Suivant cette logique, une autorité indépendante commercialiserait des dosimètres et les vendrait à des industriels qu’elle contrôlerait par ailleurs : cela poserait un problème, puisque cela contreviendrait au droit de la concurrence.
M. Jean-Luc Fugit (RE). Sur le plan déontologique, cela ne tient pas, et c’est pourquoi je ne peux qu’être défavorable à ces sous-amendements.Dans son sous-amendement no 371, Mme Clapot s’inquiète de la recherche. Ce qui m’inquiète pour ma part, madame Clapot, c’est que vous teniez cette position alors que vous avez participé aux réunions de la commission quand nous avons abordé le sujet, à l’article 3.
M. Raphaël Schellenberger (LR). C’est grâce à ce genre d’attaque que la séance devient intéressante !
M. Jean-Luc Fugit (RE). Nous y reviendrons – notamment sur la question des brevets – quand nous examinerons l’article 3.Passons aux sous-amendements nos 362, 351, 363 et 344, qui traitent de l’indépendance de l’expertise. (Brouhaha.) Nous avons eu ce débat en commission, et nous avons clarifié la séparation entre les missions d’expertise et de décision – j’ai même déposé un amendement en ce sens, comme certains de mes collègues.
M. Jean-Luc Fugit (RE). L’objectif est que, pour une décision donnée, le décideur – ou, si la décision est du niveau du collège, celui qui endosse la proposition faite au collège – soit distinct du responsable de l’expertise préalable, c’est-à-dire de la personne qui signe cette expertise. Tel est le sens de l’amendement adopté en commission ; il ne me semble pas nécessaire d’aller plus loin. Avis défavorable.Le sous-amendement no 372 de Mme Clapot porte sur la neutralité de l’agence en matière d’orientations énergétiques.
M. Jean-Luc Fugit (RE). Le rôle de l’ASNR, comme celui de l’ASN et de l’IRSN, est articulé autour du contrôle de la sûreté nucléaire. L’ASNR n’a pas vocation à se prononcer sur les choix énergétiques du pays : cela me paraît tellement évident que je demande le retrait du sous-amendement ; à défaut, avis défavorable. (Le bruit va croissant.)
Mme la présidente (SOC-A). Vous émettez donc un avis défavorable sur tous les sous-amendements, monsieur le rapporteur ?
M. Jean-Luc Fugit (RE). J’ai bientôt fini, madame la présidente.Par le sous-amendement no 360, il est demandé que la nouvelle autorité présente son rapport annuel au Parlement. Or celui-ci sera informé de la même manière qu’il l’est actuellement avec l’ASN et l’IRSN – sans compter que la commission a précisé le rôle de l’Opecst en matière d’information. Avis défavorable.J’en viens aux sous-amendements nos 365 et 375, qui ont trait aux moyens humains et financiers de la future autorité. Nous y reviendrons quand nous examinerons l’article 11. À ce stade, avis défavorable. Nous avons déjà renforcé les moyens – certains d’entre vous l’ont d’ailleurs reconnu lorsqu’ils ont défendu leurs amendements. En outre, il s’agit d’une obligation législative et de droit européen : la directive Euratom du 25 juin 2009 oblige déjà l’État à attribuer les moyens humains et financiers nécessaires aux autorités chargées de la sûreté nucléaire. Ces sous-amendements sont donc satisfaits. Avis défavorable. (Brouhaha continu.)
M. Jean-Luc Fugit (RE). J’essaie pourtant de faire vite ! (Exclamations et rires.) Le sous-amendement no 366 de M. Dragon, qui vise à garantir et à protéger la recherche et la transmission des connaissances au sein de la future autorité, est satisfait par l’article 3, qui prévoit que l’ASNR sera assimilée à un établissement de recherche, avec tout ce que cela implique – sans compter qu’un conseil scientifique sera créé. Je demande le retrait de ce sous-amendement ; à défaut, avis défavorable.
M. Jean-Luc Fugit (RE). Quant aux sous-amendements nos 361 et 354 relatifs à l’information des CLI – n’est-ce pas un sujet qui vous intéresse, monsieur Cordier ? (M. Pierre Cordier fait un geste d’incompréhension) –, je rappelle que le HCTISN (Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire) compte parmi ses membres douze représentants des commissions locales d’information. L’article 4 prévoit que l’ASNR lui présente les sujets sur lesquels une association du public est organisée ; par conséquent, les CLI en seront informés. Je demande donc le retrait des sous-amendements ; à défaut, avis défavorable.Passons au sous-amendement no 373 de Mme Clapot, qui traite de la publicité des débats au sein du collège. Les décisions étant déjà publiques, il ne me paraît pas nécessaire d’aller plus loin. Avis défavorable.Mme Clapot s’est par ailleurs inquiétée du respect des plus hauts standards de sûreté. Ce sujet relève non de la loi mais des experts, auxquels nous devons faire confiance. Il ne revient pas au législateur de décider du niveau des standards de sûreté. Avis défavorable sur le sous-amendement no 370.Par son sous-amendement no 343, Mme Batho voudrait supprimer la possibilité de mener de la recherche avec des acteurs privés. Or la recherche doit continuer avec ces derniers – l’IRSN travaille d’ailleurs déjà avec des industriels. C’est ce que prévoit l’article 3, que la commission a retravaillé. Nous avons en outre instauré un conseil scientifique. Avis défavorable.J’en ai terminé. Merci pour votre attention ! (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe RE et sur quelques bancs du groupe Dem.)
M. Julien Dive (LR). Avec la même précision, monsieur le ministre ! (Sourires.)
M. Roland Lescure. Merci, monsieur le rapporteur, de votre exhaustivité, car elle me donne le loisir de concentrer mon intervention sur les deux ou trois sujets essentiels qui ressortent de cette discussion commune, au lieu d’avoir à reprendre vos avis – avec lesquels je suis en tout point d’accord.Au nom du Gouvernement, je commencerai par répondre à une question importante, posée depuis tous les bancs, notamment par M. Christophe : celle du statut – AAI ou API – de l’autorité prévue. Les personnels de l’IRSN poussent à la solution de l’API, qu’ils préfèrent. Nous y sommes pour notre part opposés.D’abord, elle est appuyée par de faux arguments. L’IRSN, qui exerce des activités commerciales, se trouve à ce titre en concurrence avec une entreprise américaine ; si la future autorité, AAI ou API, vend des dosimètres à ceux-là mêmes qu’elle sera par ailleurs chargée de contrôler, les Américains la feront condamner par l’Autorité de la concurrence, et il n’y aura plus de dosimètres français que made in USA.
M. Maxime Laisney (LFI-NUPES). Et ce sera de votre faute, pas de la nôtre !
M. Roland Lescure. Personne ne le souhaite.Nous reviendrons plus tard à cette histoire de dosimétrie ; reste qu’elle ne permet en aucun cas de trancher entre AAI et API.Ensuite, se pose la question de la responsabilité des membres du collège. Depuis qu’en 2006 l’Assemblée et le Sénat ont approuvé la création de l’ASN en tant qu’AAI – statut auquel les écologistes étaient à l’époque opposés –, ces membres y prennent des décisions importantes, ayant trait à la sûreté nucléaire des Français, sans en être personnellement responsables.
M. Roland Lescure. Je vous ai écoutée, madame Batho ; laissez-moi finir, s’il vous plaît.Ce ne sera pas la même chose : même si, comme cela a été dit sur plusieurs bancs, les exploitants sont responsables jusqu’à 700 millions d’euros et l’État au-delà, il existe aujourd’hui un risque que les commissaires, au moment de prendre des décisions, craignent – je les comprends – de voir leur responsabilité individuelle engagée en cas d’erreur. Nous en avons parlé en commission : les commissaires de l’AMF, qui est une API, peuvent ainsi être tenus pour personnellement responsables d’incidents financiers, donnant lieu à un système fort bien assuré. Tel n’est pas le cas pour les accidents nucléaires, dont la probabilité est extrêmement faible mais les dommages potentiels considérables ; c’est pourquoi l’État est et doit rester responsable de la sûreté nucléaire, ce que permettra une AAI.Concernant les questions plus concrètes que vous avez posées, je tiens à rassurer tout le monde. L’ASN a déjà porté des accords de recherche, des subventions de recherche, y compris dans le cadre de dispositifs européens ; ce sera a fortiori – le texte en fait explicitement mention – possible à l’avenir, y compris, madame Batho, avec des entreprises privées, essentiellement des exploitants. Je le répète, ce qui se fait restera faisable, sous réserve, bien sûr, que soient remplies les conditions légales et déontologiques. Le cas des brevets est prévu à l’article 3 – si vous l’adoptez. Une API favoriserait l’intégration des statuts de droit privé ; en revanche, elle rendrait très difficile celle des fonctionnaires. Tout bien considéré, nous avons donc opté pour l’AAI : l’ASN en étant déjà une, il nous suffira – ce qui sera plus rapide que de créer un troisième instrument – d’y intégrer les salariés de l’IRSN. Si vous adoptez les articles 6 à 11, les contrats de ces derniers resteront tels quels : il n’y aura aucun effet sur leur statut ni sur leur évolution. La fusion en sera en effet simplifiée, madame Laernoes, y compris sous l’angle de la représentation sociale, dont traitent ces mêmes articles. Je le répète, l’AAI existe déjà et permet de répondre à toutes les préventions, toutes les observations que vous avez exprimées ; il s’agit d’un statut beaucoup plus favorable que celui de l’API.Pour ce qui est de distinguer expertise, recherche et décision, nous y reviendrons lors de l’examen de l’article 2 ; tels qu’ils sont rédigés, les amendements et sous-amendements en discussion commune visent non seulement à séparer hermétiquement l’ASN et l’IRSN, mais à couper celui-ci en deux ou trois, car certains vont jusqu’à dissocier expertise, recherche et contrôle, alors que vous savez sans doute que des salariés de l’IRSN sont accompagnés en vue de missions de contrôle.Madame Batho, je vous confirme que l’article 7 a trait à la sécurité et à la souveraineté : je répondrai à votre remarque une fois que nous en serons à ce point.Au sujet de la publication des décisions en amont, j’attendrai, encore une fois, que nous abordions l’article 2. Bref, nous avons tout le temps d’en discuter.À propos des moyens, ce n’est évidemment pas en inscrivant dans la loi la nécessité de l’adoption du budget qui permet à l’ASN de faire son travail que nous réglerons la question. Vous votez le budget tous les ans ;…
M. Sébastien Jumel (GDR-NUPES). Est-ce une promesse pour l’année qui vient ?
M. Roland Lescure. …sachez que ce texte prévoit d’accroître le montant consacré aux rémunérations, que nous avons augmenté cette année les crédits de l’ASN et de l’IRSN, enfin qu’ils seront sanctuarisés, épargnés par les 10 milliards de coupes annoncées afin de rester en phase avec nos engagements budgétaires.
M. Roland Lescure. Avis défavorable à tous les amendements, sauf au nôtre et identiques, ainsi qu’aux sous-amendements.
Mme la présidente (SOC-A). Je propose, chers collègues, de nous en tenir à une prise de parole par groupe. (Protestations sur divers bancs.)La parole est à M. Maxime Laisney.
M. Maxime Laisney (LFI-NUPES). Le sujet est important : c’est ce même article 1er qu’a supprimé la commission, la semaine dernière.Vous n’avez pas voulu entendre l’argumentaire de deux anciens directeurs généraux de l’ASN, de trois anciens présidents de l’Opecst, des salariés des trois entités concernées, de six institutions indépendantes consultées pour avis. Puisque vous êtes sensibles aux arguments économiques, en voici un. Nous vous avons expliqué que vous alliez casser les activités de mesure de la dosimétrie externe, effectuée par les petits dosimètres portatifs, et de la dosimétrie interne, qui correspond à l’évaluation par exemple des effets d’une ingestion. Or l’IRSN a été saisi très rapidement après l’accident de Fukushima, dont c’est aujourd’hui le funeste anniversaire. À l’époque, les personnels d’Air France avaient refusé de survoler le Japon jusqu’à ce que les expertises de l’IRSN les rassurent. Même inquiétude chez Danone, qui fabriquait au Japon des produits laitiers, ou chez Alcatel, qui travaillait à la réparation des câbles de communication rompus par le tsunami, et dont les salariés ne voulaient pas se mettre à l’eau à quelques kilomètres du lieu du sinistre : c’est l’accompagnement par les services de dosimétrie de l’IRSN qui a permis la reprise du travail. En outre, l’institut analysait les masses d’air allant du Japon vers la France, laquelle, grâce à cela, n’a pas connu de paniques au sein de la population. Or la plus grande centrale d’Europe se trouve à Zaporijjia, dans un pays en guerre ; s’il s’y produisait un accident, je ne crois pas que le nuage radioactif, comme celui d’une autre centrale ukrainienne, Tchernobyl, s’arrêterait par magie à notre frontière.
M. Maxime Laisney (LFI-NUPES). Chers collègues, rejetez tout amendement visant à rétablir l’article 1er ! (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NUPES.)
Mme la présidente (SOC-A). La parole est à M. Raphaël Schellenberger.
M. Raphaël Schellenberger (LR). Permettez-moi, chers collègues, de partager avec vous un doute profond. Je suis très sincèrement attaché à la relance du programme nucléaire français, pour des raisons que je ne détaillerai pas ce soir, mais qui relèvent de la raison, non de la passion. Et c’est cette même raison qui me conduit à douter de la réforme que l’on nous propose. (Applaudissements sur certains bancs.)Comme vous, monsieur le ministre, j’aspire à accroître l’efficacité du système, qui n’a pas été calibré en vue de relever un défi encore plus considérable que celui du plan Messmer. Seulement, les mesures soumises à notre examen sont-elles à la hauteur ?
M. Raphaël Schellenberger (LR). Si la dualité ne donne pas satisfaction, s’il faut quelque chose de plus opérationnel, pourquoi la réintroduire au sein de l’unicité ?
M. Raphaël Schellenberger (LR). Si la question des moyens est au cœur de nos préoccupations, pourquoi vouloir la régler en restructurant ? Contrairement aux collègues qui siègent de l’autre côté de l’hémicycle, je pense qu’en matière de sûreté, nous avons défini des objectifs qui dépassent nos capacités industrielles – mais ce point ne sera pas abordé lors de l’examen du texte.Alors, que reste-t-il ? D’un côté, des bénéfices supposés, de l’autre, des risques liés à la restructuration administrative, qui, du fait des erreurs managériales commises, sont avérés. Il est certain que les choses se passeront mal, non parce que l’idée est mauvaise, mais parce que, depuis un an, vous vous en êtes mal occupés ! Au sein de l’IRSN comme de l’ASN, la mobilisation sociale le prouve.
M. Gérard Leseul (SOC-A). Dans son avis relatif au renforcement de l’organisation, du contrôle et de la recherche en radioprotection et sûreté nucléaire, la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d’environnement formule cinq recommandations, dont voici la première : « La séparation et l’indépendance des fonctions de gestion et d’expertise doivent être garanties ». (M. Maxime Laisney applaudit.) La deuxième est la suivante : « L’excellence de l’expertise publique en radioprotection et sûreté nucléaire doit être consolidée », ce qui requiert entre autres d’« assurer la transparence des procédures d’élaboration des avis techniques et rendre publiques les données sur lesquelles ils s’appuient ». La troisième : « Le couplage expertise-recherche doit être préservé ».
M. Gérard Leseul (SOC-A). La quatrième : « La transparence et la politique d’ouverture aux parties prenantes et à la société civile doivent être renforcées ». Enfin, la dernière : « Les conséquences des changements opérés en matière de gouvernance de l’organisation, du contrôle et de la recherche en radioprotection et sûreté nucléaire doivent être évaluées ».Pour en revenir à la première, son énoncé est développé ainsi : « Une ferme séparation institutionnelle doit être assurée entre les activités de gestion des risques, d’une part, et l’activité de recherche et d’expertise, de l’autre. Plusieurs moyens permettent d’atteindre ce résultat. Les expériences internationales enseignent qu’il existe une grande variété de configurations institutionnelles, qui ne sont pas nécessairement transposables sans précaution d’un pays à l’autre. » Copier le modèle anglo-saxon n’a jamais entraîné de grandes réussites dans notre pays !Je poursuis : « Le moyen le plus sûr d’assurer la séparation de la gestion d’avec la recherche et l’expertise en appui à cette fonction de gestion consiste à maintenir ces missions au sein de personnes morales différentes, en renforçant l’indépendance juridique accordée à l’IRSN. À défaut, et si le choix était fait de transférer à l’ASN les missions actuellement exercées par l’IRSN, il serait nécessaire d’assurer une autonomie fonctionnelle de la recherche et de l’expertise au sein de l’ASN. Une solution novatrice pourrait être de s’inspirer pour l’entité interne reprenant les fonctions de l’IRSN du statut d’autorité publique indépendante. » C’est ce que nous vous disons depuis le début de cette discussion ; plusieurs groupes proposent une API.« Une autre possibilité », encore un peu plus éloignée de la solution idéale, « serait d’établir au sein de l’ASN une direction fonctionnelle chargée de l’expertise et de la recherche » : vous n’en voulez pas non plus !
M. Roland Lescure. Madame la présidente, le temps de parole est écoulé !
M. Gérard Leseul (SOC-A). Tout en appelant au dialogue, vous le refusez. Reste que depuis un an, monsieur le ministre, votre projet de réforme n’a convaincu personne ! (Applaudissements sur quelques bancs des groupes SOC, LFI-NUPES et Écolo-NUPES.)
Mme Delphine Batho (ECOLO). Mon intervention s’inscrit dans le prolongement de celle de notre collègue Schellenberger – même si cela peut paraître paradoxal.Cette réforme est une fausse bonne idée : elle a l’apparence du bon sens et de la simplicité, mais elle traduit une méconnaissance de l’organisation actuelle de la sûreté nucléaire, qui ne résulte pas uniquement de l’histoire et d’une forme de sédimentation. S’il existe un établissement public d’expertise et de recherche et une autorité de contrôle indépendante, c’est pour de bonnes raisons. Remettre en cause cette organisation soulève non seulement un ensemble de questions que nous avons déjà évoquées, mais aboutit également à séparer la sûreté de la sécurité, ce qui pose un problème grave.Nous n’avons pas le fétichisme de l’organisation actuelle. Cependant, nous considérons qu’une réforme de la gouvernance de la sûreté nucléaire doit procéder d’une méthode robuste, qui passe par l’évaluation par les pairs, par la révision du cadre de sûreté et par toutes les méthodes prescrites partout dans le monde par les standards internationaux de sûreté.Enfin, monsieur le ministre, le code de l’environnement prévoit aux articles L. 597-1 et suivants un régime dérogatoire en matière de responsabilité. Il est donc tout à fait possible de prévoir que la responsabilité des dirigeants d’une API, dans le cas particulier de la sécurité et de la sûreté nucléaires, relève d’un régime spécifique, qui n’est pas celui que vous avez évoqué. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes Écolo-NUPES, LFI-NUPES et SOC.)
Mme la présidente (SOC-A). Mes chers collègues, puisque nous devons procéder à de nombreux votes sur les amendements et les sous-amendements, je propose de les remettre à demain. (Vives protestations sur de nombreux bancs.)La suite de la discussion est renvoyée à une prochaine séance.