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Session ordinaire 2021-2022 · 15e législature · compte rendu complet
Séance du 14 décembre 2021 (2e séance)
Présidence de Mme Annie Genevard
Article 27 bis
(L’article 27 bis est adopté.)
Après l’article 27 bis
Mme la présidente (LR). Je suis saisie de plusieurs amendements portant article additionnel après l’article 27 bis. Les quatre premiers d’entre eux, nos 335, 1021, 1654 et 966, peuvent être soumis à une discussion commune.Les amendements nos 335, 1021 et 1654 sont identiques.La parole est à M. Dino Cinieri, pour soutenir l’amendement no 335.
M. Dino Cinieri (LR). Afin de préciser la nature des chemins ruraux, il vise à compléter l’article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime en mentionnant notamment : « Les chemins ruraux sont des voies, chemins ou sentiers qui peuvent avoir une fonction de communication ou de liaison, ou qui peuvent être en impasse. »
Mme la présidente (LR). Les amendements nos 1021 de Mme Lise Magnier et 1654 de M. Bernard Pancher sont défendus.La parole est à Mme Sophie Métadier, pour soutenir l’amendement no 966.
Mme Sophie Métadier (UDI_I). Les chemins ruraux sont mentionnés sur le plan cadastral entre deux traits pleins comme toute autre voie publique, mais les communes sont souvent contestées lorsqu’elles veulent réhabiliter certains d’entre eux. En effet, en l’absence de titre de propriété sur les chemins ruraux anciens notamment, les juridictions considèrent essentiellement leur usage pour se prononcer sur leur statut. En conséquence, ces chemins ruraux, en général inutilisés pour la circulation automobile, sont souvent barrés ou usurpés par des riverains, ce qui conduit à l’absence de passage du public et, de ce fait, les juges considèrent qu’il s’agit de chemins d’exploitation appartenant aux riverains, qui n’en possèdent pourtant aucun titre de propriété. Les communes ont les plus grandes difficultés à prouver les usages anciens de ces chemins ruraux car il leur est quasiment impossible d’effectuer des recherches d’archives pouvant remonter jusqu’à la loi du 20 août 1881. Il est donc nécessaire d’apporter des précisions pour définir la nature de ces chemins en rappelant leur fonction de communication et de liaison entre diverses voies et autres chemins.Le présent amendement vise à aider les communes si le recensement prévu par l’article 27 bis faisait l’objet de contestation, et ce afin d’éviter qu’elles ne soient dépossédées de leurs chemins ruraux.
M. Bruno Questel (LAREM). Avis défavorable à l’ensemble des amendements qui visent ni plus ni moins qu’à introduire une nouvelle définition des chemins ruraux dans le cadre normatif. Vous allez d’ailleurs beaucoup plus loin, chers collègues, que les sénateurs qui, eux, se sont contentés de prévoir un recensement des chemins ruraux. En l’état du droit actuel, vous savez tous qu’un chemin rural est un chemin affecté à l’usage du public, qui n’est pas classé dans la voirie communale et qui appartient au domaine privé de la commune. L’extension de ce régime juridique à d’autres voies ne serait opérante ni dans le cadre de la libre administration des collectivités locales ni dans la vie courante.
M. Raphaël Schellenberger (LR). Nous avons commencé cette discussion en commission et elle est intéressante. Mais balayer d’un revers de main l’idée de définir ce qu’est un chemin rural en invoquant la libre administration des collectivités territoriales, monsieur le rapporteur, relève vraiment de la pure com’.
M. Bruno Questel (LAREM). Non ! Mais quand on n’est pas d’accord avec vous, c’est forcément de la com’ !
M. Raphaël Schellenberger (LR). Et pour vous, si on cherche à définir correctement les choses, on est forcément contre les collectivités. On pourrait même éventuellement être d’accord sur le fait qu’une définition ne serait pas opportune, mais je doute que vouloir définir les chemins ruraux porte atteinte à la libre administration des collectivités territoriales.
M. Raphaël Schellenberger (LR). Néanmoins, le débat étant censé éclairer certains points pour l’avenir, il faut tout de même s’entendre un minimum sur ce qu’est un chemin rural parce qu’il y a dans le texte des dispositions qui visent à faciliter leur réappropriation par les collectivités, par les différents outils de recensement, de gestion de la propriété ou d’aménagement, dans le but d’en faciliter l’accès. On peut partager ce but, comme c’est mon cas, mais ces amendements rappellent à fort juste titre quelle est la vocation première des chemins ruraux. Il ne faudrait pas qu’à la suite de réappropriations ou d’aménagements successifs, des chemins de travail pour l’exploitation agricole ou plutôt pour la vie paysanne s’agissant des plus anciens, et situés aux abords des bourgs, deviennent demain exclusivement des chemins de promenade et de loisir, dont le tracteur sera banni, et que l’affouagiste dans les bois, ou le petit paysan qui cultive quelques ares de céréales dans un quasi-jardinet, ne puissent plus y accéder avec leur outil de travail parce qu’on considérerait localement qu’un tel chemin est un chemin de promenade. C’est un vrai sujet de préoccupation qui concerne progressivement non plus seulement les espaces périurbains mais aussi les espaces ruraux.
(Les amendements identiques nos 335, 1021, et 1654 ne sont pas adoptés.)
(L’amendement no 966 n’est pas adopté.)
Mme la présidente (LR). Je suis saisie de deux amendements, nos 965 et 3132, pouvant être soumis à une discussion commune.La parole est à Mme Sophie Métadier, pour soutenir l’amendement no 965.
Mme Sophie Métadier (UDI_I). Comme pour l’amendement que j’ai précédemment défendu, celui-ci vise à tirer les conséquences de l’obligation pour les collectivités de prouver la propriété du chemin alors que les riverains s’en exemptent.
Mme la présidente (LR). La parole est à M. Thierry Benoit, pour soutenir l’amendement no 3132.
M. Thierry Benoit (UDI_I). Ces amendements comme les précédents visent à interpeller à la fois la ministre, le rapporteur et le rapporteur pour avis Jean-Claude Leclabart puisqu’il s’agit d’aider les communes à conserver l’ensemble de leur patrimoine, en l’occurrence les chemins dits ruraux, qu’ils soient dans le patrimoine public ou privé de la commune. Il existe un maillage de chemins ruraux à travers le territoire métropolitain et ultramarin et, depuis un demi-siècle, on les voit disparaître. Il s’agit de contribuer à leur préservation. Tel est l’objet de l’amendement de Pierre Morel-À-L’Huissier que j’ai cosigné.
M. Bruno Questel (LAREM). Mes chers collègues, ce n’est pas parce que des chemins sont des impasses que leur nature juridique est plus facilement identifiable. Les dispositions adoptées à l’article 27 bis suffisent largement à protéger les chemins ruraux.
(Les amendements nos 965 et 3132, repoussés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
Mme la présidente (LR). La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 203.
Mme Emmanuelle Ménard (NI). En commission, j’avais déposé un amendement qui prévoyait le recensement quinquennal, par les communes, de leurs chemins ruraux car, au cours des dernières décennies, on a déploré la disparition d’au moins 200 000 kilomètres de ces chemins – entre 250 000 et 300 000 kilomètres d’après certaines estimations –, au gré des remembrements, des aliénations successives et des accaparements par des riverains plus ou moins délicats. Or le réseau des chemins ruraux constitue un patrimoine inestimable qu’il convient de préserver, surtout à l’heure où les Français sont de plus en plus désireux de renouer avec la nature et donc avec les promenades que ces chemins permettent. Mais à cette fin, il est nécessaire de les connaître et de les recenser régulièrement. Je crois que sur ce point, nous pouvons tous être d’accord.Monsieur le rapporteur, vous m’aviez dit en commission que si l’esprit de mon amendement pouvait emporter l’adhésion, sa rédaction méconnaissait le principe de libre administration des collectivités. J’ai donc retravaillé mon amendement pour qu’il soit plus souple tout en donnant aux communes un objectif clair en ce domaine. Il me semble important de procéder au recensement exhaustif des chemins ruraux pour éviter que les communes ne soient contestées dans leur droit de propriété à l’issue de la période de prescription acquisitive mais aussi pour que ces chemins soient connus et arpentés par qui le souhaite.
M. Bruno Questel (LAREM). Madame Ménard, je me réjouis de vous avoir fait travailler entre les travaux de la commission et ceux menés ici même, mais je suis contraint une nouvelle fois de délivrer un avis défavorable au dispositif que vous proposez car l’article 27 bis est beaucoup plus opérant. Votre proposition demeure trop vague et pas du tout adaptée aux nécessités du terrain.
Mme Emmanuelle Ménard (NI). Je ne vois pas en quoi proposer le recensement des chemins ruraux tous les cinq ans pour que les communes en fassent un inventaire précis serait vague ni en quoi ce serait éloigné du terrain ; bien au contraire.
Mme Emmanuelle Ménard (NI). Je vois bien dans ma circonscription – peut-être vous aussi, monsieur le rapporteur – que, tous les ans, des chemins ruraux disparaissent.
Mme Emmanuelle Ménard (NI). Le recensement des chemins ruraux, les inscrivant clairement dans le patrimoine de la commune, permet de contrer les riverains indélicats qui accaparent le terrain, suppriment les chemins et les haies. C’est au contraire coller au plus près des réalités du terrain que d’encourager les communes à établir ce recensement pour permettre de sauvegarder au mieux leurs chemins.
M. Thibault Bazin (LR). Il s’agit d’un véritable enjeu pour nos communes rurales, et je peux attester qu’il existe aussi dans mon territoire, en Meurthe-et-Moselle, où des chemins ruraux disparaissent. Cet amendement d’appel retravaillé peut faire sourire le rapporteur,…
M. Thibault Bazin (LR). …mais c’est un vrai sujet de préoccupation dans nos territoires. Précisez-le si vous voulez, mais un amendement qui propose qu’« afin de contribuer à un inventaire des chemins ruraux le plus précis possible, tous les cinq ans, les communes s’efforcent de recenser les chemins ruraux situés sur leurs territoires » est un amendement de bon sens qui mériterait…
M. Thibault Bazin (LR). On pourrait, si nécessaire, rectifier la rédaction. En tout cas, je pense qu’il va dans la bonne direction et j’en soutiens le principe. Si vous voulez que la CMP soit conclusive en cette partie du projet de loi, on pourrait y retravailler pour trouver les termes les plus précis possible, mais la cause que défend cet amendement devrait tous nous rassembler.
Mme Jacqueline Gourault. Vous êtes toujours en train de dire qu’il y a trop de normes, et vous proposez de leur en imposer une nouvelle, à savoir l’obligation de faire un recensement tous les cinq ans, ce qui entraînera en plus des charges nouvelles ! Pourquoi alourdir encore ? (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM. – M. Vincent Bru applaudit également.)
M. Bruno Questel (LAREM). Madame Ménard, vous avez souligné que vous aviez corrigé votre amendement entre l’examen en commission et aujourd’hui pour ne pas tomber sous les fourches caudines de l’article 72 de la Constitution, mais que signifie en droit le verbe « s’efforcer » ? Il faut rappeler la libre administration des collectivités locales : libre à chaque maire d’en décider, éventuellement motivé par l’association cantonale des maires…
M. Bruno Questel (LAREM). …éventuellement elle-même mobilisée par l’association départementale des maires, celle-ci pouvant être si elle le souhaite surmotivée par l’association régionale des maires, etc. La liberté a une valeur, mais manifestement pas sur tous les bancs ! (Protestations sur les bancs du groupe LR.)
M. Philippe Gosselin (LR). Monsieur le rapporteur, n’engagez donc pas de polémiques inutiles. Au-delà du texte de l’amendement lui-même, vous en voyez bien l’objet et l’esprit. Le fait est qu’on a, depuis plusieurs années, un accaparement de chemins ruraux, et en parallèle très souvent des destructions de haies et de talutages – c’est le cas en Normandie, pays de bocages, ou du moins encore –,…
M. Philippe Gosselin (LR). Voilà ce que les collègues veulent mettre en avant. On peut sans doute trouver une autre rédaction, mais l’amendement a l’intérêt de renvoyer réellement au quotidien d’une commune rurale.
M. Philippe Gosselin (LR). Il est peut-être possible de prendre cette préoccupation en compte d’une autre manière, mais ne l’écartez pas d’un revers de main.
M. Hervé Saulignac (SOC). L’enjeu, s’agissant des chemins ruraux, ne se pose pas dans les mêmes termes pour toutes les communes et il faut évidemment leur laisser la liberté de ne pas procéder à un recensement si elles considèrent qu’il n’y a pas de problème dans leur territoire. Dans une loi dont le titre comporte le mot « simplification », il serait quelque peu contradictoire d’imposer une contrainte supplémentaire ; simplification et contrainte ne vont guère ensemble. Le groupe Socialistes et apparentés est favorable à ce qu’en ce domaine, la liberté soit laissée aux communes.
M. Bruno Questel (LAREM). Les socialistes sont plus libéraux que les Républicains !
M. Rémy Rebeyrotte (LAREM). J’ai en tête le cas d’une commune où le maire a constaté qu’un ou deux chemins ruraux avaient été accaparés et que certains autres avaient été fermés lors d’événements, notamment sportifs. Le maire en question a tout simplement diligenté un recensement des chemins ruraux de sa commune, sans avoir besoin qu’on lui dise de le faire : c’est face au problème qu’il a librement pris l’initiative d’agir.
M. Rémy Rebeyrotte (LAREM). Aussi, je rejoins ce qui a été dit : préservons la libre administration des communes et laissons les maires travailler, avec leurs conseils, à l’intérêt de leur territoire.
M. Thierry Benoit (UDI_I). Depuis un demi-siècle, au gré des aménagements fonciers et des remembrements, nous avons constaté de la négligence, des accaparements et la disparition progressive des chemins dits ruraux, lesquels ne sont pas nécessairement des chemins d’exploitation. Il s’agit aujourd’hui souvent de chemins creux, bordés de haies, de haies plantées ou de talus. Ces chemins creux servent d’ailleurs de bord d’eau, c’est-à-dire qu’ils permettent, l’hiver, l’écoulement des eaux pluviales. Ainsi, à l’heure où l’on parle du dérèglement climatique, des zones humides et de la préservation de la biodiversité, de la flore et de la faune sauvages, ces chemins ruraux ont une utilité.
M. Thierry Benoit (UDI_I). Il convient donc, madame la ministre, d’inscrire dans la loi l’obligation de procéder à un recensement pour les communes, notamment les communes périurbaines des grandes métropoles où, depuis un demi-siècle, les élus font la leçon aux territoires ruraux, tout en faisant n’importe quoi en matière d’habitat et d’urbanisme commercial et industriel. J’insiste, ces élus des métropoles, qui doivent leur ressource en eau aux territoires périphériques et ruraux, ont souvent fait n’importe quoi et j’estime qu’inscrire la préservation des chemins ruraux dans la loi est utile en 2021.
Mme Emmanuelle Ménard (NI). Je vous trouve d’assez mauvaise foi, monsieur le rapporteur. En commission, vous m’aviez dit que vous étiez en parfait accord avec mon amendement sur le fond et qu’il pouvait emporter l’adhésion générale, pourvu que sa rédaction ne soit pas contraire au principe de libre administration des collectivités. Étant moi-même très attachée à ce principe – vous le savez –, je vous ai entendu et, me rendant compte que j’avais effectivement mal formulé l’amendement, je l’ai retravaillé. C’est pourquoi j’écris désormais que « les communes s’efforcent de recenser les chemins ruraux » et non qu’elles en ont l’obligation.Or vous me dites ce soir qu’il ne faut pas obliger les maires à réaliser ce recensement et qu’ils n’ont de toute façon pas besoin de moi pour savoir qu’ils doivent s’occuper des chemins ruraux. Cette affirmation est tellement vraie que, depuis quelques décennies, ce sont au bas mot 200 000 kilomètres de chemins ruraux qui ont disparu ! Si nous souhaitons conserver ces chemins, peut-être serait-il donc judicieux de les recenser ?Je ne dis pas que mon amendement est parfaitement formulé ou qu’il ne faudra pas le retravailler encore en commission mixte paritaire ou lors de la navette, mais il me semble nécessaire de mettre noir sur blanc dans la loi la volonté du législateur de sauvegarder les chemins ruraux.
M. Bruno Questel (LAREM). Chère collègue, 200 000 kilomètres représentent cinq fois le tour de la Terre : ce serait donc énormément de chemins ruraux qui auraient disparu sur le seul territoire national ! C’est une donnée que personne ne peut contester.Quoi qu’il en soit, madame Ménard, l’amendement que vous aviez déposé en commission constituait effectivement une injonction aux collectivités, ce qui est contraire à l’article 72 de la Constitution. Je vous ai tous entendus plaider la cause des chemins ruraux mais, monsieur Benoit, vouloir obliger les communes…
M. Bruno Questel (LAREM). Vous avez bien employé le terme d’obligation, cher collègue, ce qui, tout le monde le sait dans cet hémicycle, est impossible aux termes de l’article 72 de la Constitution. La libre administration des collectivités territoriales permet à chaque maire de prendre l’initiative, s’il le juge nécessaire, d’un tel recensement des chemins ruraux.Je vous rappelle d’ailleurs qu’il y a des populations, des oppositions et des élections tous les six ans, soit presque la même périodicité que ce que vous proposez, madame Ménard, pour recenser les chemins : cela pourrait donc être un excellent élément de campagne électorale !Je réitère mon avis défavorable sur cet amendement.
Mme la présidente (LR). Je mets aux voix l’amendement. Qui est pour ?
Mme Jacqueline Gourault. Il est également défavorable. L’amendement vise à ajouter à la définition du chemin rural la fonction de liaison entre d’autres voies ou chemins, mais cette fonction peut être assurée par des sentiers d’exploitation ou des chemins qui ne sont pas ruraux.
(L’amendement no 1034 n’est pas adopté.)
Mme la présidente (LR). Je suis saisie de trois amendements, nos 2628, 1017 et 2627, pouvant être soumis à une discussion commune.Les amendements nos 1017 et 2627 sont identiques.La parole est à M. Hervé Saulignac, pour soutenir l’amendement no 2628.
M. Hervé Saulignac (SOC). Certaines communes veulent recenser leur foncier et réhabiliter des chemins ruraux, et je crois que chacun ici souhaite leur permettre de le faire dans les meilleures conditions. Toutefois, ces communes se heurtent parfois au fait que certains chemins ne font l’objet d’aucun titre de propriété d’un particulier. Or la jurisprudence impose aux communes de démontrer que ces chemins avaient un usage public dans le passé, ce qui est souvent impossible. Le présent amendement vise donc à considérer qu’en l’absence de titre et dès lors, bien entendu, que le chemin relie deux voies publiques – soit deux conditions cumulatives –, le chemin en question appartient à la commune. Il s’agit d’un amendement de simplification, qui s’inscrit pleinement dans l’esprit de ce projet de loi.
Mme la présidente (LR). Les amendements identiques nos 1017 de Mme Lise Magnier et 2627 de M. Hervé Saulignac sont défendus.Quel est l’avis de la commission sur ces trois amendements ?
M. Bruno Questel (LAREM). Il est défavorable, pour deux raisons. Premièrement, ces amendements porteraient atteinte, je suis désolé, monsieur Saulignac, à la liberté des communes, qui doivent pouvoir organiser leurs espaces ruraux comme elles l’entendent, en recensant elles-mêmes leurs chemins ruraux si elles le souhaitent. De plus, ils élargiraient la définition des chemins ruraux, puisque vous ne retenez pas le critère d’affectation au public.
Mme Jacqueline Gourault. Pour ma part, j’estime que ces amendements sont satisfaits. En effet, le droit actuel apporte une réponse suffisante à la question des chemins sans titre, dans la mesure où il pose une présomption de propriété selon un critère légitime. Soit le chemin est affecté à l’usage du public et il existe des actes réitérés de surveillance et de voirie de l’autorité municipale, et le chemin est dès lors présumé appartenir à la commune – l’article L. 161-2 du code rural et de la pêche maritime est très clair –, soit le chemin sert exclusivement à la communication des fonds privés ou à leur exploitation, et il est présumé appartenir en indivision aux propriétaires des fonds. J’ajoute que les critères de la présomption de propriété ne sauraient être élargis sans risquer de remettre en cause le droit de propriété existant.Je considère donc que ces amendements sont satisfaits et j’en demande le retrait.
(L’amendement no 2628 n’est pas adopté.)
(Les amendements identiques nos 1017 et 2627 ne sont pas adoptés.)
Mme la présidente (LR). La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
Ordre du jour de la prochaine séance
Mme la présidente (LR). Prochaine séance, demain, à quinze heures :Lecture définitive du projet de loi de finances pour 2021 ;À seize heures trente, déclaration du Gouvernement relative au programme de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, suivie d’un débat ; Suite de la discussion du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale.La séance est levée.
(La séance est levée à vingt-trois heures cinquante-cinq.)